Pētniecība
Mūsdienīga Pārvaldība
2008.gada 21.augusts
Rakstā par mūsdienīgu publiskās pārvaldības nostiprināšanu Latvijā atspoguļotas nozīmīgākās tendences pārvaldības jomā un šī jēdziena jaunā izpratne, balstoties uz pārvaldības pētnieku atziņām, nozīmīgākiem Eiropas Savienības (ES) normatīviem aktiem un politikas plānošanas dokumentiem, kas ietekmēs ES daudzlīmeņu pārvaldību un Latvijas pārvaldības attīstību, vērtēta Latvijas pārvaldības attīstība un atvērtība jauninājumu iedzīvošanā.
Raksta mērķis ir izzināt, cik lielā mērā Latvijā pastāvošās pārvaldības tradīcijas atspoguļo nepieciešamību mijiedarbībā ar organizēto pilsonisko sabiedrību, sociālajiem partneriem un pašvaldībām radīt tautsaimniecības attīstībai labvēlīgu vidi, uzlabot iedzīvotāju dzīves kvalitāti un vispārējo labklājības līmeni. Rakstā tiks novērtētas iespējas pilnveidot pārvaldību, nostiprināt pilsoniskās sabiedrības iesaisti, sociālo partnerību, apzinoties ES pieņemtos lēmumus pārvaldības attīstības jomā. Noslēgumā tiks apkopoti galvenie secinājumi, kas kalpos kā priekšlikumi labākai pārvaldībai Latvijā un līdzdalībai paplašinātās ES veiksmīgā pārvaldībā.
2007.gads pārsteidza starptautiskos tirgus un Eiropas Savienības (ES) dalībvalstis ar ASV dolāra vērtības kritumu attiecībā pret Eiro, 2008.gadā turpinās straujš naftas cenu pieaugums, grūst piramīdas nekustamo īpašumu tirgū ne tikai ASV, bet arī ES jauno dalībvalstu tirgos. Šajā laikā vairākumā ES dalībvalstu sastopamies ar neapmierinošiem makroekonomikas izaugsmes rādītājiem, ekonomisko procesu stagnāciju un sabiedrības neapmierinātību ar dzīves līmeņa kvalitāti, rezultātā pieaugot streikiem, krītot atbalstam ES politikai. Latvijai ir otrie zemākie rādītāji ES gan par uzticēšanos Eiropas Komisijai (EK) - 37% un nacionālajām institūcijām – 15%. Vairākums mazo ES dalībvalstu apzinās savas ierobežotās iespējas ietekmēt starptautiskos procesus ar ES vadošo institūciju starpniecību vai pašu spēkiem. Latvijā valdība nonākusi pie atziņas, ka nepieciešams mobilizēt politisko gribu, finanšu resursus, cilvēkkapitālu un attīstīt partnerību ar organizēto pilsonisko sabiedrību, lai pārskatītu esošo pārvaldības praksi, politikas plānošanas dokumentus un to īstenošanas kvalitāti, tā atbrīvojoties no birokrātiskiem šķēršļiem un administratīvām barjerām labāku pakalpojumu nodrošināšanai iedzīvotājiem un uzņēmumu konkurētspējas stiprināšanai joprojām fragmentārajā ES tirgū.
Latvijai, kas tikai nesen pievienojusies ES dalībvalstīm, šis laiks ir īpaši izšķirošs, jo summējoties sabiedrības neapmierinātībai ar politiķu cinismu, pieaugošajam birokrātijas slogam un IKP straujam kritumam, jāpārvērtē demokrātijas briedums, ko apliecina ievērojāmā iedzīvotāju līdzdalība referendumā par tautas iespējām atlaist Saeimu, kur no 1 515 213 balstiesīgajiem nobalsojuši 608 601, kas ir 40.17%. Ministru prezidents aicinājis sociālos partnerus pārvērtēt valsts lomu ekonomikā un ierēdniecības samazināšanas iespējas Nacionālās Trīspusējās sadarbības padomes un Nacionālās attīstības padomes sēdēs. Premjers pārskata ES fondu izmantošanas plānus, lai kāpinātu eksporta potenciālu un integrētos daudzšķautņainajā ES pārvaldības sistēmā atbilstoši nacionālājām interesēm. Vērtību un darbību pārvērtēšana rosina politiķus, ierēdņus un pilsoniskās sabiedrības pārstāvjus koncentrēties uz efektīvākus pārvaldības risinājumu ieviešanu nacionālajā politikā.
Pārvaldības jēdziena mūsdienīga izpratne
Ikdienā ES dalībvalstu iedzīvotājiem pārvaldība asociējas ar nacionālās valdības un parlamenta īstenotajām aktivitātēm normatīvo aktu pieņemšanā un to ieviešanas uzraudzībā attiecībā uz nodarbinātības, ekonomiskās sadarbības, stratvalstu sadarbības un drošības jautājumiem. Tomēr pārvaldības jēdziens mūsdienās ieguvis daudz plašāku jēgu un pārvaldība attiecas uz plašāku darbības lauku kā valdības darbu. Kā piemēru var minēt divas trāpīgākās pārvaldības definīcijas, vienu piedāvā R.A.V.Rodes (R.A.W.Rhodes) – pārvaldība attiecas uz pašorganizētām, savstarpēji saistītām organizācijām, kuras raksturo savstarpējā atkarība, resursu apmaiņa, spēles noteikumi, un ievērojama autonomija no valsts. Otru definējis G.Hīdens (G.Hyden) – pārvaldība ir formālu un neformālu politisko spēlēs noteikumu vadīšana. Pārvaldība attiecas uz tiem pasākumiem, kas sevī ietver noteikumu izveidošanu, lai realizētu varu un nokārtotu konfliktus, kas rodas par šiem noteikumiem.
Šīs definīcijas iezīmē jaunas, nozīmīgas pārmaiņas publiskajā pārvaldē, kas fokusējas uz tīklojumiem (networks), kurus vieno kopēji mērķi un tie var veidoties starp valdībām vai organizācijām, transnacionāli vai arī pārvarēt plaisu starp valsti un sabiedrību, kā to uzsver G.Hīdens. Rodes definīcija ļauj skaidrot pārvaldības nozīmi publiskajā administrācijā un rīcībpolitikā. Šī definīcija ļauj analizēt publiskās pārvaldes uzdevumus, institucionālo struktūru, to vadību un atbildības realizāciju sabiedrības priekšā. Definīcija izstrādāta pēc 1980-to gadu publiskā sektora reformu viļņa, kas norisinājās daudzās Rietumvalstīs, pārņemot privātā sektora vadības principus publiskā pārvaldē un decentralizējot to. Pārmaiņas iezīmēja, ka valsts pārvaldībā iesaistās arvien vairāk jaunu aktieru, kas ne vienmēr pārstāv valsts pārvaldi, tomēr seko vienotiem mērķiem.
Tiek uzsvērts, ka mūsdienīga pārvaldība nav iedomājama bez organizētās sabiedrības aktīvas līdzdalības, tā nodrošinot konsultācijas un informētu lēmumu pieņemšanu. Tieši šādus lēmumus, kas saskaņoti ar organizēto pilsonisko sabiedrību un sociālo partneru starpā slēgtas vienošanās ir praktiski iespējams īstenot ne tikai jautājumos, kas jau ierasti ietverti nevalstisko organizāciju dienas kārtībā un sociālā dialogā. Eiropā tik nozīmīgs konsultāciju mehānisms kā sociālais dialogs būtībā ir pāraudzis sev iezīmētās robežas un spēj savā priekšā izvirzīt augstākus mērķus, slēdzot sociālo partneru vienošanās, iesaistot citas sabiedrības interešu grupas, veidojot sociālo partnerību.
Nenoliedzami, jāņem vērā, ka valsts un pašvaldību loma pārvaldībā atšķiras no sabiedriskā un privātā sektora atbildības, jo kā norāda Pasaules Banka (PB) publiskā pārvaldība saistāma ar tās pieņemto lēmumu leģitimitāti un efektivitāti noteiktu pakalpojumu nodrošināšnanā sabiedrībai. PB savā ziņojumā uzsver pārvaldības jauno saturu: pārvaldība ir publisko organizāciju institucionāla spēja nodrošināt sabiedriskos vai citus valsts pilsoņu, to pārstāvju pieprasītos labumus efektīvā, atklātā, taisnīgā un godīgā veidā, ņemot vērā ierobežotus resursus.
Eiropas daudzlīmeņu pārvaldības pamatprincipi
Valsts institūciju neatkarība lielā mērā tiek saistīta ar tās spēju risināt pašmāju izaicinājumus. Valsts autonomijas un kapacitātes virzītājspēks, īpaši Eiropas valstu gadījumā, bijusi spēja radīt valsts ienākumus, strprināt valsts administrāciju un vietējo ražošanu. Nacionālās dienas kārtības jautājumu identificēšana, prioritāšu noteikšana, nenoliedzami, ir ne tikai sabiedrības un noteiktu interešu grupu spiediena rezultāts, bet arī politisko līderu kompetence.
Nozīmīga Eiropas valstu pārvaldības attīstības fāze ir vērojama 1979-tos un 80-tos gados. Ekonomiskā recesija, pieaugošā inflācija un bezdarbs, kā arī keinisma labklājības valsts lejupslīde nozīmēja arvien nesamērīgākus valsts pārvaldes izdevumus. Šajā laikā sāk dominēt jauns modelis – neo-liberālā doktrīna, kuras pamatā ir minimizēt valsti. Doktrīna balstās uz monetārisma idejām, ka valdībai jākontrolē finanšu situācija, jānoregulē privātais sektors, jāsamazina publiskie tēriņi un nodokļi. Modelis arī tiecās samazināt korporatīvo vienošanos lomu, kuru ietvaros algu regulējums bija viens no centrālajiem sarunu objektiem, kaut arī tas nebija raksturīgi visām Eiropas valstīm. Neo-liberālā doktrīna nenovērsa citu valsts iejaukšanās veidu pastāvēšanu. Piemēram, koordinēts kapitālisms joprojām ir vērojams daudzās valstīs – Austrijā, Vācijā, Skandināvijā, kā arī anglo – amerikāņu valstīs koordinācijas pakāpe ir augstāka kā gadsimtu atpakaļ.
Tas no vienas puses apliecināja, ka liberālisma vājās puses netika aizmirstas un uz brīvā ‘’tirgus roku’’ nebija pilna paļāvība. Privatizācijas procesi un valsts programmas apliecināja nepieciešamību un valsts vēlmi uzraudzīt tirgus procesus. Lai vai kā, šie apstākļi bija aizsākums jaunām pārvaldības tradīcijām postindustriālā sabiedrībā, kuras raksturo ticība tīklojumiem un horizontālam dialogam starp indivīdiem publiskā un privātā sektora pusēs. B. Džesops (B.Jessop) to raksturo kā trešo vilni, kas ir starp tirgus anarhiju un valsts valdonīgu koordināciju, kas veidoja horizontālu pašorganizēšanos starp savstarpēji atkarīgiem aktieriem. Arvien izplatītāki kļust pārvaldības procesi, kuros raksturīgas vairākas hierarhiskas sistēmas, kas ir daudz sarežģītāka un specializētāka kā industriālā sabiedrība. Tīklojumi, sarunas un partnerība kļūst par modernas ekonomikas stratēģiju.
ES pārvaldības standartu uzlabošanā nozīmīga ir EK 2001.gadā izstrādātā Baltā grāmata par Eiropas pārvaldību, kas bija vadmotīvs Lākenas deklarācijai. Tā aizsākās vienošanās par konstitūciju pārskatīšana, kas rezultējās ar ES dalībvalstu vadītāju parakstot Vienošanos par Eiropas konsitūciju parakstīšanu Romā 2004.gadā, iezīmējot līdzdalības demokrātijas principus, pilsoniskās sabiedrības iesaistīšanos, iekļaujošu reģionālo pašpārvaldi un administratīvo sadarbību.
Valstu vadītāju vienprātība apliecināja, ka modernā pārvaldībā arvien aktuālāka kļūst līderības loma, kas ir pamatā valsts kapacitātei un veicina tās izaugsmi. Blakus līderiem jāatzīmē arī sabiedrībā ievērojamu darbinieku nozīme, tomēr valstu vadītāji darbojas kā pārvaldības procesu virzītāji. Līderi var vienlaicīgi pasargāt ekonomiskos spēlētājus, t.sk. valsts aģentūras no pārlieka politiskā spiediena, kā arī nodrošināt šo spēlētāju atskaitīšanos un noteiktu darbību īstenošanu pretkorupcijas un citās jomās.
EK izvirzījusi skaidrus uzstādījumus attiecībā uz atgriezeniskās saites nodrošināšanu par labas pārvaldības principu īstenošanu, balstoties uz darbība plānu ‘’Regulējošās vides vienkāršošana un uzlabošana’’, dokumentu par konsultācijām ‘’Ceļā uz konsultāciju un dialoga kultūras nostiprināšanu’’, vadlīnijām ietekmes novērtēšanai, kā arī ekspertu padomu apkopošanai. Noslēgts arī līgums starp dalībvalstīm, reģiona - vietējām pašvaldībām un EK, lai nodrošinātu elastīgāku kopienas pasākumu ieviešanu. Izstrādāti detalizēti kritēriji attiecībā uz aģentūru izveidi, to funkcijām un kontroles mehānismiem. EK izstrādājusi priekšlikumus papildinājumus lēmumam par komitoloģiju, lai noteiktu EK izpildvaras funkcijas, kā arī aprakstītas attiecības ar sūdzību iesiedzējiem un efektīvu rīcību vienošanos laušanas vai pārkāpšanas gadījumos. Šādu dokumentu esamība un minēto principu iedzīvināšana pārvaldības praksē apliecina, ka valsts pārvaldē iespējams arī iezīmēt galvenos attīstības virzienus, kas īpaši aktuāli tranzīta tipa un dalībvalstīm, kas pievienojušās ES 2004.gadā.
Nozīmīgs pārvaldības virziens ir konsultācijas ar nevalstiskajiem aktieriem un sabiedrības iesaistīšana, kas sevi veiksmīgi apliecinājusi un ko ekonomiskās pārvaldības jomā cenšas ieviest gan attīstītas, gan tranzīta un attīstības valstīs. Tieši sociālais dailogs un partnerība, ļauj izstrādāt nozīmīgākās stratēģijas. Interešu grupu vai sabiedrisku tīklojumu ignorēšana noved pie rīcībpolitikas ‘’izgāšanās’’, savukārt konsultācijas nodrošina sadarbību starp ekonomiskajiem spēlētājiem vai vismaz savstarpēju interešu apzināšanu un respektēšanu.
Pārvaldība arvien aktīvāk koncentrējas uz sociālo koalīciju jeb partnerību veidošanas izaugsmes radīšanai. Šāda veida sadarbība var tikt iniciēta gan no publiskās pārvaldes puses, gan no neapmierināto sabiedrības grupu vidus, kuru vidū var būt kā noteiktu profesiju, nozaru pārstāvji, tā arī ekonomiskās interešu grupas. Kā viens no veiksmīgākajiem piemēriem šādas partnerības veidošanā jāmin Īrijas partnerības modelis starp sociālajiem partneriem un valdību ekonomikas lejupslīdes un pieaugošā bezdarba apstākļos 1980-tajos gados.
Decentralizācija gan pašvaldību, gan valsts pārvaldībā ir vēl viens raksturīgs virziens. Tās mērķis ir uzlabot publiskos pakalpojumus, paaugstināt sabiedrības līdzdalību, galvenokārt, nākot klajā ar jaunām iniciatīvām un priekšlikumiem. Decentralizācija palīdz pārorientēt varu un resursus uz vietējām pašvaldībām un nevalstiskām grupām, tajā pašā laikā saglabājot rīcībpolitikas ieviešanas un kontroles instrumentus valsts pārvaldes rokās.
Lai veicinātu stratēģiskas partnerības vietējā līmenī un decentralizācijas procesus labāku pakalpojumu nodrošināšanai iedzīvotājiem, kur tas objektīvi nepieciešams un iespējams, tiek piedāvāti vairāki sadarbības mehānismi. Koalīciju veidošana prasa no pašvaldībām spēju izvirzīt dienas kārtībā tām nozīmīgus jautājumus, ne tikai pildīt valdību prasības. Mehānismu vidū ir horizontālā sadarbība starp vietējām pašvaldībām, lai nodrošinātu pēc iespējas plašāku atbalstu savai rīcībpolitikai. Pašvaldības tiek aicinātas īstenot darbinieku rotāciju partnerību ietvaros un rīcībpolitiku vienībās reģionālā un nacionālā pārvaldes līmenī. Sadarbību veicina regulāras tikšanās starp partneriem un rīcībpolitikas ieviesējiem, kur dalībniekiem jābūt līdzvērtīgiem, atšķirībā no valdību/ES mehānismiem un sanāksmēm, kas veic partnerību uzraudzību. Iespējams izstrādāt noteiktu kārtību, lai pārvaldītu partnerattiecības ar ārējām institūcijām, lai pilnveidotu to spēju ietekmēt savas rīcībpolitikas. Šajā ziņā ES dalībvalstu ziņā ir visai atšķirīgas tradīcijas, prakse, kā arī pozitīvā un negatīvā pieredze, kuru nav iespējams padziļināti vērtēt šī raksta ietvaros.
Izpratne, kapacitāte un sadarbība pārvaldības uzlabošanai Latvijā
Valsts pārvaldes reformas aizsākās jau 1990.gadā, kad tika pieņemti likumi par rajonu, pilsētu un pagasta pašvaldību uzbūvi un funkcijām, 1993.gadā pieņemta pašvaldību, bet 1995.gadā valsts pārvaldes reformu koncepcijas. Koncepcijās uzsvērta vēlme stiprināt attiecības starp sabiedrību un valsti, definēt valsts pārvaldes funkcijas, sistēmas uzbūvi, darbības pamatprincipus. 1997.gada koncepcija uzsvēra, ka nepieciešams izstrādāt valsts pārvaldes attīstības koncepciju, turpināt civildienesta reformu, pārskatīt valsts funkcijas, tās racionalizēt, sasaistīt valdības politikas uzdevumus ar budžeta reformu.
Darbs pie pārvaldības sistēmas izveides kā atsevišķa politikas joma aizsācies 1993.gadā. Jāatzīmē, ka izstrādāts ievērojams politikas plānošanas dokumentu skaits, normatīvo aktu, tās attīstībā iesaistītas daudzas institūcijas. 2001.gada Valsts pārvaldes reformas stratēģija 2001.-2006.gadam noteica vienotu reformu ietvaru iepriekšējā plānošanas periodā. Tā izvērtēšanai veica pētījumu „Valsts pārvaldes reformas stratēģijas 2001.-2006.gadam ietekmes uz valsts pārvaldes attīstību novērtējuma ziņojums”.
Pēdējais nozīmīgākais politikas plānošanas dokuments, kura mērķi sasaistīti ar dalību ES un Lisabonas stratēģiju ir Latvijas Nacionālais Attīstības plāns 2007.-2013.gadam. Šis dokuments ņem vērā virkni citu dokumentu, kur pārvaldības uzlabošanai izstrādāta Koncepcija par stratēģiskās plānošanas un vidējā termiņa budžeta plānošanas ieviešanu valsts pārvaldē, Informācijas sabiedrības attīstības, Politikas plānošanas sistēmas attīstības, Rezultātu un rezultatīvo rādītāju sistēmas, Pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas, Mazo un vidējo uzņēmumu attīstības, Latvijas valsts un privātās partnerības veicināšanas, Reģionālās politikas, Valdības komunikācijas politikas pamatnostādnes, kā arī Korupcijas novēršanas un apkarošanas valsts programma.
Latvijā valsts pārvaldes misija uzsver vajadzību "kalpot sabiedrībai, apmierināt tās vajadzības un nodrošināt valsts attīstību, īstenojot valsts politiku saskaņā ar likumu un demokrātiskās pārvaldes principiem, kā arī profesionāli nodrošināt valdības darbu valsts pārvaldes politikas jomā. Valsts pārvaldei ir jābūt spējīgai efektīvi un elastīgi reaģēt uz pārmaiņām sabiedrībā un pasaulē un pieskaņot savas struktūras, procedūras un darbības mērķus mainīgajiem apstākļiem." 2001.gadā apstiprinātais Valsts pārvaldes reformas stratēģijas ieviešanas rīcības plānu, kas izstrādāts, lai sasniegtu piecus stratēģijā izvirzītos mērķus:
1) nodrošināt vienotu, mērķtiecīgu un uz nākotni vērstu valsts pārvaldi;
2) nodrošināt stabilu un efektīvu finanšu un budžeta vadību;
3) panākt iedzīvotāju uzticēšanos valsts pārvaldei un sabiedrības līdzdalību valsts pārvaldīšanas procesā;
4) nodrošināt kvalitatīvus publiskos pakalpojumus iedzīvotājiem;
5) nodrošināt, lai valsts pārvaldē strādātu motivēti, augsti kvalificēti un godīgi (atbildīgi un ētiski strādājoši) darbinieki.
Informatīvais ziņojums liecina, ka pieņemti ap 300 rīkojumu par iestāžu pārveidi par tiešās pārvaldes iestādēm vai valsts kapitālsabiedrībām. Kopumā tika veikta aptuveni vienas trešās daļas – 107 iestāžu juridiskā statusa, funkciju, mērķu, uzdevumu un budžeta izvērtēšana. Izvērtēšanas rezultātā tika izveidotas 24 valsts aģentūras, 16 kapitālsabiedrības, 59 tiešās pārvaldes iestādes, kā arī 8 gadījumos ierosināts iestādes reorganizēt un likvidēt. Šāda administratīvās kapacitātes stiprināšana tiek vērtēta kā sasniegums, balstoties uz PB ziņojumu par administratīvo kapacitāti jaunajās ES dalībvalstīs.
Tomēr jāatzīmē, ka ievērojamais valsts institūciju un ierēdņu skaita pieaugums 2001.gadā, kalpo par vienu no galvenajiem neapmierinātības iemesliem sabiedrībā attiecībā uz valsts pārvaldi. Kopš 1994.gada ierēdņu skaits pieaudzis no 5 871, ar straujāko lēcienu 2001.gadā uz 26 960, līdz 28 781 2004.gadā, kas ir 1.2.% no iedzīvotāju skaita.
Cits PB institūta novērtējums par Latvijas valsts pārvaldes reformu, kas uzrāda sešus valsts pārvaldes parametrus (vēlēšanu tiesības un augstāko institūciju atbildības novērtējums, politiskā stabilitāte, valdības efektivitāte, regulatīvā kvalitāte, likuma vara), uzrāda, ka vislielākais pozitīvo rādītāju kritums ir 2003.gadā. Daļa rādītāju, piemēram, valdības efektivitāte, ir pieaugusi, tomēr 2005.gadā vērojama gan politiskās stabilitātes, gan likuma varas, gan regulatīvās kvalitātes krišanās. 2005.gadā ir vērojama politiskās stabilitātes samazināšanās.
Orientācija uz sabiedrības vajadzībām norādīta vairākos politikas plānošanas dokumentos, vēlme kāpināt sabiedrības līdzdalību politiskajos un sabiedriskajos procesos vietējā, nacionālā un ES līmenī, plānots attīstīt organizētās pilsoniskās sabiedrības attīstībai atbilstošu vidi, programmas gaidāmie galvenie politikas rezultāti un rādītāji vidējam termiņam redzami zemāk tabulā:
Nr. Politikas rezultāts
Rezultatīvie rādītāji pa gadiem (vidēji Latvijā)
2007 2009 2012
1. NVO skaits uz 1000 iedzīvotājiem vidēji Latvijā 4,4 5,2 6
2. NVO ieņēmumu īpatsvars no IKP (%) 1,3 1,35 1,4
3. Iedzīvotāju skaits, kas ziedojuši vai kā citādi iesaistījušies labdarībā (%) 19,3 25 30
4. Iedzīvotāju skaits, kas piedalās Saeimas vēlēšanās (%) 60,98 - 65
5. Iedzīvotāju īpatsvars, kas līdzdarbojas politiskajās partijās 1,8 1,9 2
6. Biedrību un nodibinājumu skaits, kas regulāri iesniedz gada pārskatus VID (%) 59 75 90
7. Iedzīvotāju īpatsvars, kas strādājuši kā brīvprātīgie (%) 24,3 30 40
Programma ir izstrādāta, balstoties uz prioritātēm pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas jomā, kas noteiktas Latvijas nacionālajā attīstības plānā 2007.-2013.gadam un Pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas pamatnostādnēs 2005.-2014.gadam. Pamatnostādnes 2005.-2014.gadam nosaka vadlīnijas pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas jomā. Šādi uzstādījumi ir pretrunā ar skaitļiem, kas uzrāda valdības finanšu prioritātes – valsts budžeta izdevumu galvenās sadaļas procentos no kopējiem izdevumiem. 2007.gada 1.-4.ceturkšņa tēriņi norāda, ka Latvijā ir zemākais rādītājs sociāliem pārskaitījumiem ES, salīdzinoši augsta ierēdņu apmaksa un ievērojamas fiksētās izmaksas.
Partnerību attīstība attiecībā uz tādu nozīmīgu tendenci kā decentralizācija, vērojam īpaši gausu, spilgtākais piemērs ir stagnācija pašvaldību reformas īstenošanā. Vērojams, ka nacionālā valdība cenšas pārņemt arvien vairāk pašvaldības kompetencē esošos jautājumus, īpaši būvniecības jomā, kā arī pašvaldību eksperti uzsver, ka ES integrācijas procesu pavada arvien lielāka skaita funkciju pārņemšana kopējā ES atbildībā. Tādējādi norisinās centralizācija – arvien mazāk funkciju paliek dalībvalstu pārziņā.
Tieši pārspīlētā centralizācija un neticība NVO un privātam sektoram novedusi Latviju pie daudzskaitlīga valsts pārvalžu iestāžu skaita, kuru pakalpojumus sabiedrība vērtē kritiski, piemēram, Latvijas sociālās aprūpes iestāžu darbības neapmierinošā kvalitāte, pirmsskolas bērnu iestāžu trūkums un salīdzinoši ar citām valstīm arī zemais publisko iepirkumu līmenis no privātā sektora, kas ir viens no uzņēmējdarbības aktivitātes stimuliem. Šis secinājums balstās uz salīdzinājumu ar labākajiem ‘’klasē’’ publiskā partnerības jomā – Lielbritānijas publiskās – privātās partnerības rādītājiem.
Sākotnējie secinājumi un ieteikumi
Latvijas publiskā pārvalde apliecina jaunās pārvaldības tendenču nepilnības uz kurām norāda B.Džesops – mērķi tiek pārdefinēti pastāvīgi notiekošo sarunu ietvaros. Trūkumi rodas, kad mērķi netiek veiksmīgi pārdefinēti un netiek rasts kompromiss. Latvijas situācijā pārvaldības kvalitāti un sadarbību apgrūtina valdību nestabilitāte un politisko lēmumu pēctecības un līderu atbildības trūkums. Vēl nozīmīgāk ir atzīt, ka konflikti ar organizēto pilsonisko sabiedrību, piemēram, ikgadējā neapmierinātība, kas izceļas valdības sadarbībā ar sociālajiem partneriem novēloti apspriežot tekošā gada budžeta grozījumus un nākošā gada prioritātes, nekur neizzūd tikai pateicoties apstāklim, ka attīstījušies sevi organizējoši tīklojumi, uzlaboti konsultāciju mehānismi.
Lai konfliktus risinātu nepieciešams veidot atbilstošus, konfliktus minimizējošus mehānismus, kuriem jābūt pietiekami autoritatīviem, lai konfliktā iesaistītās puses to leģetimizētu. Tas nozīmē, ka tāpat nepieciešami noteikumi par koordinācijas procesu plurālām organizāciju formām. Attiecībā uz ekonomisko pārvaldību darbojas tie paši principi, lai tā būtu rezultatīva – nepieciešmi noteikumi, kas pamudina ekonomiskos aktierus sadarboties efektīvāk, lai atbalstītu un ieviestu vienotu ekonomisko politiku.
Rezultātā autonomija un pārvaldīta savstarpējā atkarība pārsniedz valsts – sabiedrības dihotomija robežu, jo tā turpinās privātās – publiskās partnerības ietvaros, valsts mudinātā pašpārvaldē, sabiedriskos tīklojumos sociālās un ekonomikas rīcībpolitikas īstenošanā. Ņemot vērā, ka vienās valstīs iesakņojusies valsts autonomija, citās pārvaldīta savstarpējā atkarība, gan liberālā ekonomika, gan koordinētā ekonomika ir uzrādījusi labus ekonomiskās izaugsmes rādītājus, izmantojot atšķirīgus risinājumus un institucionālos mehānismus. Šāds secinājums iedrošina Latvijas publiskajā pārvaldē un ekonomisko procesu pārvaldībā rast noteiktu balansu starp šīm pieejām, veidojot Latvijas sabiedrībai pieņemamāko ceļu. Bet efektīvākos risinājumus iespējams panākt, ja ir noteikti konkrēti mērķi, savstarpējās sadarbības un atbalsta veidi.
Daudzskaitlīgajos normatīvajos aktos uzstādītie mērķi īstenojas gausi, kam pamatā ir uzraudzības, atbildības un sadarbības trūkums plānu ieviešanā. Par to liecina raksta ievadā minētā nespēja vadīt straujās pārmaiņas ekonomikā un politikā, zemā iedzīvotāju uzticēšanās valdībai, mērāmo mērķu iztrūkums labāka regulējuma nodrošināšanai un kritiskā attieksme par Latvijas dalību ES.
Neraugoties uz to, ka galvenais fokuss jeb politikas attīstības pamatelementi un pamatprincipi Latvijā saistīti ar vēlmi veidot sabiedrības intereses izsakošau politisko vadību, kompetentus un motivētus valsts pārvaldes darbiniekus, pareizu pārvaldes institucionālo sistēmu, pārvaldes lēmumu pieņemšanas procedūras, netiek uzsvērta mijiedarbība pārvaldības jomā. Pieturoties pie publiskās pārvaldes reformas principiem tiek apliecināts, ka organizētā pilsoniskā sabiedrība tiek uztverta, kā ārpus pārvaldības esošs elements jeb ārējs spēks, kas virzāms noteiktos attīstības virzienos un atbilstoši noteiktiem virzieniem arī finansiāli atbalstāms.
Latvijas valsts pārvalde atrodas krustcelēs starp neo-liberālo un strukturālo pieeju, kur saglabājas pretruna – vieni pilsoniskās sabiedrības pārstāvji valstij nevēlas atvēlēt turpat nekādu lomu, bet otrie – uzskata, ka valstij jāvirza procesi. Šīs pieejas tuvina centieni vadīt daudzveidīgas hierarhijas un pašorganizējošus tīklojumus, veidojot daudzskaitlīgas padomes un konsultatīvās struktūras. Tomēr netiek izvērtēti iemesli, apstākļi un sekas, kādas atstāj esošās pārvaldības tradīcijas un jaunās tendences uz ekonomisko un sociālo politiku, makroekonomikas rādītājiem kopumā.
Vienlaicīgi vērojam arvien ciešāku publiskā pārvaldes mijiedarbību ar organizēto pilsonisko sabiedrību, īpaši politisko lēmumu pieņemšanas procesā, kas iegūst iegūst dažādas konsultāciju formas, lai saskaņotu sabiedrības grupu viedokļus, pārstāvot atšķirīgas interešu grupas un valsts institūcijas. Vispārpieņemts noteikums šādā pozīciju saskaņošanas procesā ir daudzskaitlīgas vienošanās un kompromisi, kas bieži ir īstermiņa vienošanās starp interešu grupu un valsts institūciju vadītājiem, lai reaģētu uz iekšpolitiskiem un ārpolitiskiem, kā arī globālās ekonomikas izaicinājumiem.
Katrā no identificētajām pārvaldības attīstības tendencēm varam rast ‘’iespēju logus’’ jeb potenciālu uzlabojumiem. Latvijas pārvaldībā šādi ‘’iespēju logi’’ paveras, atzīstot pārvaldības procesos iesaistīto indivīdu un organizāciju līderības lomu, pilnveidojot konsultācijas ar organizēto pilsonisko sabiedrību un veicinot iedzīvotāju līdzdalību pēc būtības. Plašas iespējas ir slēgt savstarpējas vienošanās par konkrētu rīcībpolitiku ieviešanu, deleģēt noteiktas funkcijas un to īstenošanai piešķirot atbilstošu finansējumu privātajam, nevalstiskam sektoram vai pašvaldību institūcijām, tā ieviešot mūsdienīgus valsts pārvaldības principus, ES dalībvalstu labākās tradīcijas un gatavojoties pārmaiņām ES daudzlīmeņu pārvaldības ietvarā.
Rakstā par mūsdienīgu publiskās pārvaldības nostiprināšanu Latvijā atspoguļotas nozīmīgākās tendences pārvaldības jomā un šī jēdziena jaunā izpratne, balstoties uz pārvaldības pētnieku atziņām, nozīmīgākiem Eiropas Savienības (ES) normatīviem aktiem un politikas plānošanas dokumentiem, kas ietekmēs ES daudzlīmeņu pārvaldību un Latvijas pārvaldības attīstību, vērtēta Latvijas pārvaldības attīstība un atvērtība jauninājumu iedzīvošanā.
Raksta mērķis ir izzināt, cik lielā mērā Latvijā pastāvošās pārvaldības tradīcijas atspoguļo nepieciešamību mijiedarbībā ar organizēto pilsonisko sabiedrību, sociālajiem partneriem un pašvaldībām radīt tautsaimniecības attīstībai labvēlīgu vidi, uzlabot iedzīvotāju dzīves kvalitāti un vispārējo labklājības līmeni. Rakstā tiks novērtētas iespējas pilnveidot pārvaldību, nostiprināt pilsoniskās sabiedrības iesaisti, sociālo partnerību, apzinoties ES pieņemtos lēmumus pārvaldības attīstības jomā. Noslēgumā tiks apkopoti galvenie secinājumi, kas kalpos kā priekšlikumi labākai pārvaldībai Latvijā un līdzdalībai paplašinātās ES veiksmīgā pārvaldībā.
2007.gads pārsteidza starptautiskos tirgus un Eiropas Savienības (ES) dalībvalstis ar ASV dolāra vērtības kritumu attiecībā pret Eiro, 2008.gadā turpinās straujš naftas cenu pieaugums, grūst piramīdas nekustamo īpašumu tirgū ne tikai ASV, bet arī ES jauno dalībvalstu tirgos. Šajā laikā vairākumā ES dalībvalstu sastopamies ar neapmierinošiem makroekonomikas izaugsmes rādītājiem, ekonomisko procesu stagnāciju un sabiedrības neapmierinātību ar dzīves līmeņa kvalitāti, rezultātā pieaugot streikiem, krītot atbalstam ES politikai. Latvijai ir otrie zemākie rādītāji ES gan par uzticēšanos Eiropas Komisijai (EK) - 37% un nacionālajām institūcijām – 15%. Vairākums mazo ES dalībvalstu apzinās savas ierobežotās iespējas ietekmēt starptautiskos procesus ar ES vadošo institūciju starpniecību vai pašu spēkiem. Latvijā valdība nonākusi pie atziņas, ka nepieciešams mobilizēt politisko gribu, finanšu resursus, cilvēkkapitālu un attīstīt partnerību ar organizēto pilsonisko sabiedrību, lai pārskatītu esošo pārvaldības praksi, politikas plānošanas dokumentus un to īstenošanas kvalitāti, tā atbrīvojoties no birokrātiskiem šķēršļiem un administratīvām barjerām labāku pakalpojumu nodrošināšanai iedzīvotājiem un uzņēmumu konkurētspējas stiprināšanai joprojām fragmentārajā ES tirgū.
Latvijai, kas tikai nesen pievienojusies ES dalībvalstīm, šis laiks ir īpaši izšķirošs, jo summējoties sabiedrības neapmierinātībai ar politiķu cinismu, pieaugošajam birokrātijas slogam un IKP straujam kritumam, jāpārvērtē demokrātijas briedums, ko apliecina ievērojāmā iedzīvotāju līdzdalība referendumā par tautas iespējām atlaist Saeimu, kur no 1 515 213 balstiesīgajiem nobalsojuši 608 601, kas ir 40.17%. Ministru prezidents aicinājis sociālos partnerus pārvērtēt valsts lomu ekonomikā un ierēdniecības samazināšanas iespējas Nacionālās Trīspusējās sadarbības padomes un Nacionālās attīstības padomes sēdēs. Premjers pārskata ES fondu izmantošanas plānus, lai kāpinātu eksporta potenciālu un integrētos daudzšķautņainajā ES pārvaldības sistēmā atbilstoši nacionālājām interesēm. Vērtību un darbību pārvērtēšana rosina politiķus, ierēdņus un pilsoniskās sabiedrības pārstāvjus koncentrēties uz efektīvākus pārvaldības risinājumu ieviešanu nacionālajā politikā.
Pārvaldības jēdziena mūsdienīga izpratne
Ikdienā ES dalībvalstu iedzīvotājiem pārvaldība asociējas ar nacionālās valdības un parlamenta īstenotajām aktivitātēm normatīvo aktu pieņemšanā un to ieviešanas uzraudzībā attiecībā uz nodarbinātības, ekonomiskās sadarbības, stratvalstu sadarbības un drošības jautājumiem. Tomēr pārvaldības jēdziens mūsdienās ieguvis daudz plašāku jēgu un pārvaldība attiecas uz plašāku darbības lauku kā valdības darbu. Kā piemēru var minēt divas trāpīgākās pārvaldības definīcijas, vienu piedāvā R.A.V.Rodes (R.A.W.Rhodes) – pārvaldība attiecas uz pašorganizētām, savstarpēji saistītām organizācijām, kuras raksturo savstarpējā atkarība, resursu apmaiņa, spēles noteikumi, un ievērojama autonomija no valsts. Otru definējis G.Hīdens (G.Hyden) – pārvaldība ir formālu un neformālu politisko spēlēs noteikumu vadīšana. Pārvaldība attiecas uz tiem pasākumiem, kas sevī ietver noteikumu izveidošanu, lai realizētu varu un nokārtotu konfliktus, kas rodas par šiem noteikumiem.
Šīs definīcijas iezīmē jaunas, nozīmīgas pārmaiņas publiskajā pārvaldē, kas fokusējas uz tīklojumiem (networks), kurus vieno kopēji mērķi un tie var veidoties starp valdībām vai organizācijām, transnacionāli vai arī pārvarēt plaisu starp valsti un sabiedrību, kā to uzsver G.Hīdens. Rodes definīcija ļauj skaidrot pārvaldības nozīmi publiskajā administrācijā un rīcībpolitikā. Šī definīcija ļauj analizēt publiskās pārvaldes uzdevumus, institucionālo struktūru, to vadību un atbildības realizāciju sabiedrības priekšā. Definīcija izstrādāta pēc 1980-to gadu publiskā sektora reformu viļņa, kas norisinājās daudzās Rietumvalstīs, pārņemot privātā sektora vadības principus publiskā pārvaldē un decentralizējot to. Pārmaiņas iezīmēja, ka valsts pārvaldībā iesaistās arvien vairāk jaunu aktieru, kas ne vienmēr pārstāv valsts pārvaldi, tomēr seko vienotiem mērķiem.
Tiek uzsvērts, ka mūsdienīga pārvaldība nav iedomājama bez organizētās sabiedrības aktīvas līdzdalības, tā nodrošinot konsultācijas un informētu lēmumu pieņemšanu. Tieši šādus lēmumus, kas saskaņoti ar organizēto pilsonisko sabiedrību un sociālo partneru starpā slēgtas vienošanās ir praktiski iespējams īstenot ne tikai jautājumos, kas jau ierasti ietverti nevalstisko organizāciju dienas kārtībā un sociālā dialogā. Eiropā tik nozīmīgs konsultāciju mehānisms kā sociālais dialogs būtībā ir pāraudzis sev iezīmētās robežas un spēj savā priekšā izvirzīt augstākus mērķus, slēdzot sociālo partneru vienošanās, iesaistot citas sabiedrības interešu grupas, veidojot sociālo partnerību.
Nenoliedzami, jāņem vērā, ka valsts un pašvaldību loma pārvaldībā atšķiras no sabiedriskā un privātā sektora atbildības, jo kā norāda Pasaules Banka (PB) publiskā pārvaldība saistāma ar tās pieņemto lēmumu leģitimitāti un efektivitāti noteiktu pakalpojumu nodrošināšnanā sabiedrībai. PB savā ziņojumā uzsver pārvaldības jauno saturu: pārvaldība ir publisko organizāciju institucionāla spēja nodrošināt sabiedriskos vai citus valsts pilsoņu, to pārstāvju pieprasītos labumus efektīvā, atklātā, taisnīgā un godīgā veidā, ņemot vērā ierobežotus resursus.
Eiropas daudzlīmeņu pārvaldības pamatprincipi
Valsts institūciju neatkarība lielā mērā tiek saistīta ar tās spēju risināt pašmāju izaicinājumus. Valsts autonomijas un kapacitātes virzītājspēks, īpaši Eiropas valstu gadījumā, bijusi spēja radīt valsts ienākumus, strprināt valsts administrāciju un vietējo ražošanu. Nacionālās dienas kārtības jautājumu identificēšana, prioritāšu noteikšana, nenoliedzami, ir ne tikai sabiedrības un noteiktu interešu grupu spiediena rezultāts, bet arī politisko līderu kompetence.
Nozīmīga Eiropas valstu pārvaldības attīstības fāze ir vērojama 1979-tos un 80-tos gados. Ekonomiskā recesija, pieaugošā inflācija un bezdarbs, kā arī keinisma labklājības valsts lejupslīde nozīmēja arvien nesamērīgākus valsts pārvaldes izdevumus. Šajā laikā sāk dominēt jauns modelis – neo-liberālā doktrīna, kuras pamatā ir minimizēt valsti. Doktrīna balstās uz monetārisma idejām, ka valdībai jākontrolē finanšu situācija, jānoregulē privātais sektors, jāsamazina publiskie tēriņi un nodokļi. Modelis arī tiecās samazināt korporatīvo vienošanos lomu, kuru ietvaros algu regulējums bija viens no centrālajiem sarunu objektiem, kaut arī tas nebija raksturīgi visām Eiropas valstīm. Neo-liberālā doktrīna nenovērsa citu valsts iejaukšanās veidu pastāvēšanu. Piemēram, koordinēts kapitālisms joprojām ir vērojams daudzās valstīs – Austrijā, Vācijā, Skandināvijā, kā arī anglo – amerikāņu valstīs koordinācijas pakāpe ir augstāka kā gadsimtu atpakaļ.
Tas no vienas puses apliecināja, ka liberālisma vājās puses netika aizmirstas un uz brīvā ‘’tirgus roku’’ nebija pilna paļāvība. Privatizācijas procesi un valsts programmas apliecināja nepieciešamību un valsts vēlmi uzraudzīt tirgus procesus. Lai vai kā, šie apstākļi bija aizsākums jaunām pārvaldības tradīcijām postindustriālā sabiedrībā, kuras raksturo ticība tīklojumiem un horizontālam dialogam starp indivīdiem publiskā un privātā sektora pusēs. B. Džesops (B.Jessop) to raksturo kā trešo vilni, kas ir starp tirgus anarhiju un valsts valdonīgu koordināciju, kas veidoja horizontālu pašorganizēšanos starp savstarpēji atkarīgiem aktieriem. Arvien izplatītāki kļust pārvaldības procesi, kuros raksturīgas vairākas hierarhiskas sistēmas, kas ir daudz sarežģītāka un specializētāka kā industriālā sabiedrība. Tīklojumi, sarunas un partnerība kļūst par modernas ekonomikas stratēģiju.
ES pārvaldības standartu uzlabošanā nozīmīga ir EK 2001.gadā izstrādātā Baltā grāmata par Eiropas pārvaldību, kas bija vadmotīvs Lākenas deklarācijai. Tā aizsākās vienošanās par konstitūciju pārskatīšana, kas rezultējās ar ES dalībvalstu vadītāju parakstot Vienošanos par Eiropas konsitūciju parakstīšanu Romā 2004.gadā, iezīmējot līdzdalības demokrātijas principus, pilsoniskās sabiedrības iesaistīšanos, iekļaujošu reģionālo pašpārvaldi un administratīvo sadarbību.
Valstu vadītāju vienprātība apliecināja, ka modernā pārvaldībā arvien aktuālāka kļūst līderības loma, kas ir pamatā valsts kapacitātei un veicina tās izaugsmi. Blakus līderiem jāatzīmē arī sabiedrībā ievērojamu darbinieku nozīme, tomēr valstu vadītāji darbojas kā pārvaldības procesu virzītāji. Līderi var vienlaicīgi pasargāt ekonomiskos spēlētājus, t.sk. valsts aģentūras no pārlieka politiskā spiediena, kā arī nodrošināt šo spēlētāju atskaitīšanos un noteiktu darbību īstenošanu pretkorupcijas un citās jomās.
EK izvirzījusi skaidrus uzstādījumus attiecībā uz atgriezeniskās saites nodrošināšanu par labas pārvaldības principu īstenošanu, balstoties uz darbība plānu ‘’Regulējošās vides vienkāršošana un uzlabošana’’, dokumentu par konsultācijām ‘’Ceļā uz konsultāciju un dialoga kultūras nostiprināšanu’’, vadlīnijām ietekmes novērtēšanai, kā arī ekspertu padomu apkopošanai. Noslēgts arī līgums starp dalībvalstīm, reģiona - vietējām pašvaldībām un EK, lai nodrošinātu elastīgāku kopienas pasākumu ieviešanu. Izstrādāti detalizēti kritēriji attiecībā uz aģentūru izveidi, to funkcijām un kontroles mehānismiem. EK izstrādājusi priekšlikumus papildinājumus lēmumam par komitoloģiju, lai noteiktu EK izpildvaras funkcijas, kā arī aprakstītas attiecības ar sūdzību iesiedzējiem un efektīvu rīcību vienošanos laušanas vai pārkāpšanas gadījumos. Šādu dokumentu esamība un minēto principu iedzīvināšana pārvaldības praksē apliecina, ka valsts pārvaldē iespējams arī iezīmēt galvenos attīstības virzienus, kas īpaši aktuāli tranzīta tipa un dalībvalstīm, kas pievienojušās ES 2004.gadā.
Nozīmīgs pārvaldības virziens ir konsultācijas ar nevalstiskajiem aktieriem un sabiedrības iesaistīšana, kas sevi veiksmīgi apliecinājusi un ko ekonomiskās pārvaldības jomā cenšas ieviest gan attīstītas, gan tranzīta un attīstības valstīs. Tieši sociālais dailogs un partnerība, ļauj izstrādāt nozīmīgākās stratēģijas. Interešu grupu vai sabiedrisku tīklojumu ignorēšana noved pie rīcībpolitikas ‘’izgāšanās’’, savukārt konsultācijas nodrošina sadarbību starp ekonomiskajiem spēlētājiem vai vismaz savstarpēju interešu apzināšanu un respektēšanu.
Pārvaldība arvien aktīvāk koncentrējas uz sociālo koalīciju jeb partnerību veidošanas izaugsmes radīšanai. Šāda veida sadarbība var tikt iniciēta gan no publiskās pārvaldes puses, gan no neapmierināto sabiedrības grupu vidus, kuru vidū var būt kā noteiktu profesiju, nozaru pārstāvji, tā arī ekonomiskās interešu grupas. Kā viens no veiksmīgākajiem piemēriem šādas partnerības veidošanā jāmin Īrijas partnerības modelis starp sociālajiem partneriem un valdību ekonomikas lejupslīdes un pieaugošā bezdarba apstākļos 1980-tajos gados.
Decentralizācija gan pašvaldību, gan valsts pārvaldībā ir vēl viens raksturīgs virziens. Tās mērķis ir uzlabot publiskos pakalpojumus, paaugstināt sabiedrības līdzdalību, galvenokārt, nākot klajā ar jaunām iniciatīvām un priekšlikumiem. Decentralizācija palīdz pārorientēt varu un resursus uz vietējām pašvaldībām un nevalstiskām grupām, tajā pašā laikā saglabājot rīcībpolitikas ieviešanas un kontroles instrumentus valsts pārvaldes rokās.
Lai veicinātu stratēģiskas partnerības vietējā līmenī un decentralizācijas procesus labāku pakalpojumu nodrošināšanai iedzīvotājiem, kur tas objektīvi nepieciešams un iespējams, tiek piedāvāti vairāki sadarbības mehānismi. Koalīciju veidošana prasa no pašvaldībām spēju izvirzīt dienas kārtībā tām nozīmīgus jautājumus, ne tikai pildīt valdību prasības. Mehānismu vidū ir horizontālā sadarbība starp vietējām pašvaldībām, lai nodrošinātu pēc iespējas plašāku atbalstu savai rīcībpolitikai. Pašvaldības tiek aicinātas īstenot darbinieku rotāciju partnerību ietvaros un rīcībpolitiku vienībās reģionālā un nacionālā pārvaldes līmenī. Sadarbību veicina regulāras tikšanās starp partneriem un rīcībpolitikas ieviesējiem, kur dalībniekiem jābūt līdzvērtīgiem, atšķirībā no valdību/ES mehānismiem un sanāksmēm, kas veic partnerību uzraudzību. Iespējams izstrādāt noteiktu kārtību, lai pārvaldītu partnerattiecības ar ārējām institūcijām, lai pilnveidotu to spēju ietekmēt savas rīcībpolitikas. Šajā ziņā ES dalībvalstu ziņā ir visai atšķirīgas tradīcijas, prakse, kā arī pozitīvā un negatīvā pieredze, kuru nav iespējams padziļināti vērtēt šī raksta ietvaros.
Izpratne, kapacitāte un sadarbība pārvaldības uzlabošanai Latvijā
Valsts pārvaldes reformas aizsākās jau 1990.gadā, kad tika pieņemti likumi par rajonu, pilsētu un pagasta pašvaldību uzbūvi un funkcijām, 1993.gadā pieņemta pašvaldību, bet 1995.gadā valsts pārvaldes reformu koncepcijas. Koncepcijās uzsvērta vēlme stiprināt attiecības starp sabiedrību un valsti, definēt valsts pārvaldes funkcijas, sistēmas uzbūvi, darbības pamatprincipus. 1997.gada koncepcija uzsvēra, ka nepieciešams izstrādāt valsts pārvaldes attīstības koncepciju, turpināt civildienesta reformu, pārskatīt valsts funkcijas, tās racionalizēt, sasaistīt valdības politikas uzdevumus ar budžeta reformu.
Darbs pie pārvaldības sistēmas izveides kā atsevišķa politikas joma aizsācies 1993.gadā. Jāatzīmē, ka izstrādāts ievērojams politikas plānošanas dokumentu skaits, normatīvo aktu, tās attīstībā iesaistītas daudzas institūcijas. 2001.gada Valsts pārvaldes reformas stratēģija 2001.-2006.gadam noteica vienotu reformu ietvaru iepriekšējā plānošanas periodā. Tā izvērtēšanai veica pētījumu „Valsts pārvaldes reformas stratēģijas 2001.-2006.gadam ietekmes uz valsts pārvaldes attīstību novērtējuma ziņojums”.
Pēdējais nozīmīgākais politikas plānošanas dokuments, kura mērķi sasaistīti ar dalību ES un Lisabonas stratēģiju ir Latvijas Nacionālais Attīstības plāns 2007.-2013.gadam. Šis dokuments ņem vērā virkni citu dokumentu, kur pārvaldības uzlabošanai izstrādāta Koncepcija par stratēģiskās plānošanas un vidējā termiņa budžeta plānošanas ieviešanu valsts pārvaldē, Informācijas sabiedrības attīstības, Politikas plānošanas sistēmas attīstības, Rezultātu un rezultatīvo rādītāju sistēmas, Pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas, Mazo un vidējo uzņēmumu attīstības, Latvijas valsts un privātās partnerības veicināšanas, Reģionālās politikas, Valdības komunikācijas politikas pamatnostādnes, kā arī Korupcijas novēršanas un apkarošanas valsts programma.
Latvijā valsts pārvaldes misija uzsver vajadzību "kalpot sabiedrībai, apmierināt tās vajadzības un nodrošināt valsts attīstību, īstenojot valsts politiku saskaņā ar likumu un demokrātiskās pārvaldes principiem, kā arī profesionāli nodrošināt valdības darbu valsts pārvaldes politikas jomā. Valsts pārvaldei ir jābūt spējīgai efektīvi un elastīgi reaģēt uz pārmaiņām sabiedrībā un pasaulē un pieskaņot savas struktūras, procedūras un darbības mērķus mainīgajiem apstākļiem." 2001.gadā apstiprinātais Valsts pārvaldes reformas stratēģijas ieviešanas rīcības plānu, kas izstrādāts, lai sasniegtu piecus stratēģijā izvirzītos mērķus:
1) nodrošināt vienotu, mērķtiecīgu un uz nākotni vērstu valsts pārvaldi;
2) nodrošināt stabilu un efektīvu finanšu un budžeta vadību;
3) panākt iedzīvotāju uzticēšanos valsts pārvaldei un sabiedrības līdzdalību valsts pārvaldīšanas procesā;
4) nodrošināt kvalitatīvus publiskos pakalpojumus iedzīvotājiem;
5) nodrošināt, lai valsts pārvaldē strādātu motivēti, augsti kvalificēti un godīgi (atbildīgi un ētiski strādājoši) darbinieki.
Informatīvais ziņojums liecina, ka pieņemti ap 300 rīkojumu par iestāžu pārveidi par tiešās pārvaldes iestādēm vai valsts kapitālsabiedrībām. Kopumā tika veikta aptuveni vienas trešās daļas – 107 iestāžu juridiskā statusa, funkciju, mērķu, uzdevumu un budžeta izvērtēšana. Izvērtēšanas rezultātā tika izveidotas 24 valsts aģentūras, 16 kapitālsabiedrības, 59 tiešās pārvaldes iestādes, kā arī 8 gadījumos ierosināts iestādes reorganizēt un likvidēt. Šāda administratīvās kapacitātes stiprināšana tiek vērtēta kā sasniegums, balstoties uz PB ziņojumu par administratīvo kapacitāti jaunajās ES dalībvalstīs.
Tomēr jāatzīmē, ka ievērojamais valsts institūciju un ierēdņu skaita pieaugums 2001.gadā, kalpo par vienu no galvenajiem neapmierinātības iemesliem sabiedrībā attiecībā uz valsts pārvaldi. Kopš 1994.gada ierēdņu skaits pieaudzis no 5 871, ar straujāko lēcienu 2001.gadā uz 26 960, līdz 28 781 2004.gadā, kas ir 1.2.% no iedzīvotāju skaita.
Cits PB institūta novērtējums par Latvijas valsts pārvaldes reformu, kas uzrāda sešus valsts pārvaldes parametrus (vēlēšanu tiesības un augstāko institūciju atbildības novērtējums, politiskā stabilitāte, valdības efektivitāte, regulatīvā kvalitāte, likuma vara), uzrāda, ka vislielākais pozitīvo rādītāju kritums ir 2003.gadā. Daļa rādītāju, piemēram, valdības efektivitāte, ir pieaugusi, tomēr 2005.gadā vērojama gan politiskās stabilitātes, gan likuma varas, gan regulatīvās kvalitātes krišanās. 2005.gadā ir vērojama politiskās stabilitātes samazināšanās.
Orientācija uz sabiedrības vajadzībām norādīta vairākos politikas plānošanas dokumentos, vēlme kāpināt sabiedrības līdzdalību politiskajos un sabiedriskajos procesos vietējā, nacionālā un ES līmenī, plānots attīstīt organizētās pilsoniskās sabiedrības attīstībai atbilstošu vidi, programmas gaidāmie galvenie politikas rezultāti un rādītāji vidējam termiņam redzami zemāk tabulā:
Nr. Politikas rezultāts
Rezultatīvie rādītāji pa gadiem (vidēji Latvijā)
2007 2009 2012
1. NVO skaits uz 1000 iedzīvotājiem vidēji Latvijā 4,4 5,2 6
2. NVO ieņēmumu īpatsvars no IKP (%) 1,3 1,35 1,4
3. Iedzīvotāju skaits, kas ziedojuši vai kā citādi iesaistījušies labdarībā (%) 19,3 25 30
4. Iedzīvotāju skaits, kas piedalās Saeimas vēlēšanās (%) 60,98 - 65
5. Iedzīvotāju īpatsvars, kas līdzdarbojas politiskajās partijās 1,8 1,9 2
6. Biedrību un nodibinājumu skaits, kas regulāri iesniedz gada pārskatus VID (%) 59 75 90
7. Iedzīvotāju īpatsvars, kas strādājuši kā brīvprātīgie (%) 24,3 30 40
Programma ir izstrādāta, balstoties uz prioritātēm pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas jomā, kas noteiktas Latvijas nacionālajā attīstības plānā 2007.-2013.gadam un Pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas politikas pamatnostādnēs 2005.-2014.gadam. Pamatnostādnes 2005.-2014.gadam nosaka vadlīnijas pilsoniskās sabiedrības stiprināšanas jomā. Šādi uzstādījumi ir pretrunā ar skaitļiem, kas uzrāda valdības finanšu prioritātes – valsts budžeta izdevumu galvenās sadaļas procentos no kopējiem izdevumiem. 2007.gada 1.-4.ceturkšņa tēriņi norāda, ka Latvijā ir zemākais rādītājs sociāliem pārskaitījumiem ES, salīdzinoši augsta ierēdņu apmaksa un ievērojamas fiksētās izmaksas.
Partnerību attīstība attiecībā uz tādu nozīmīgu tendenci kā decentralizācija, vērojam īpaši gausu, spilgtākais piemērs ir stagnācija pašvaldību reformas īstenošanā. Vērojams, ka nacionālā valdība cenšas pārņemt arvien vairāk pašvaldības kompetencē esošos jautājumus, īpaši būvniecības jomā, kā arī pašvaldību eksperti uzsver, ka ES integrācijas procesu pavada arvien lielāka skaita funkciju pārņemšana kopējā ES atbildībā. Tādējādi norisinās centralizācija – arvien mazāk funkciju paliek dalībvalstu pārziņā.
Tieši pārspīlētā centralizācija un neticība NVO un privātam sektoram novedusi Latviju pie daudzskaitlīga valsts pārvalžu iestāžu skaita, kuru pakalpojumus sabiedrība vērtē kritiski, piemēram, Latvijas sociālās aprūpes iestāžu darbības neapmierinošā kvalitāte, pirmsskolas bērnu iestāžu trūkums un salīdzinoši ar citām valstīm arī zemais publisko iepirkumu līmenis no privātā sektora, kas ir viens no uzņēmējdarbības aktivitātes stimuliem. Šis secinājums balstās uz salīdzinājumu ar labākajiem ‘’klasē’’ publiskā partnerības jomā – Lielbritānijas publiskās – privātās partnerības rādītājiem.
Sākotnējie secinājumi un ieteikumi
Latvijas publiskā pārvalde apliecina jaunās pārvaldības tendenču nepilnības uz kurām norāda B.Džesops – mērķi tiek pārdefinēti pastāvīgi notiekošo sarunu ietvaros. Trūkumi rodas, kad mērķi netiek veiksmīgi pārdefinēti un netiek rasts kompromiss. Latvijas situācijā pārvaldības kvalitāti un sadarbību apgrūtina valdību nestabilitāte un politisko lēmumu pēctecības un līderu atbildības trūkums. Vēl nozīmīgāk ir atzīt, ka konflikti ar organizēto pilsonisko sabiedrību, piemēram, ikgadējā neapmierinātība, kas izceļas valdības sadarbībā ar sociālajiem partneriem novēloti apspriežot tekošā gada budžeta grozījumus un nākošā gada prioritātes, nekur neizzūd tikai pateicoties apstāklim, ka attīstījušies sevi organizējoši tīklojumi, uzlaboti konsultāciju mehānismi.
Lai konfliktus risinātu nepieciešams veidot atbilstošus, konfliktus minimizējošus mehānismus, kuriem jābūt pietiekami autoritatīviem, lai konfliktā iesaistītās puses to leģetimizētu. Tas nozīmē, ka tāpat nepieciešami noteikumi par koordinācijas procesu plurālām organizāciju formām. Attiecībā uz ekonomisko pārvaldību darbojas tie paši principi, lai tā būtu rezultatīva – nepieciešmi noteikumi, kas pamudina ekonomiskos aktierus sadarboties efektīvāk, lai atbalstītu un ieviestu vienotu ekonomisko politiku.
Rezultātā autonomija un pārvaldīta savstarpējā atkarība pārsniedz valsts – sabiedrības dihotomija robežu, jo tā turpinās privātās – publiskās partnerības ietvaros, valsts mudinātā pašpārvaldē, sabiedriskos tīklojumos sociālās un ekonomikas rīcībpolitikas īstenošanā. Ņemot vērā, ka vienās valstīs iesakņojusies valsts autonomija, citās pārvaldīta savstarpējā atkarība, gan liberālā ekonomika, gan koordinētā ekonomika ir uzrādījusi labus ekonomiskās izaugsmes rādītājus, izmantojot atšķirīgus risinājumus un institucionālos mehānismus. Šāds secinājums iedrošina Latvijas publiskajā pārvaldē un ekonomisko procesu pārvaldībā rast noteiktu balansu starp šīm pieejām, veidojot Latvijas sabiedrībai pieņemamāko ceļu. Bet efektīvākos risinājumus iespējams panākt, ja ir noteikti konkrēti mērķi, savstarpējās sadarbības un atbalsta veidi.
Daudzskaitlīgajos normatīvajos aktos uzstādītie mērķi īstenojas gausi, kam pamatā ir uzraudzības, atbildības un sadarbības trūkums plānu ieviešanā. Par to liecina raksta ievadā minētā nespēja vadīt straujās pārmaiņas ekonomikā un politikā, zemā iedzīvotāju uzticēšanās valdībai, mērāmo mērķu iztrūkums labāka regulējuma nodrošināšanai un kritiskā attieksme par Latvijas dalību ES.
Neraugoties uz to, ka galvenais fokuss jeb politikas attīstības pamatelementi un pamatprincipi Latvijā saistīti ar vēlmi veidot sabiedrības intereses izsakošau politisko vadību, kompetentus un motivētus valsts pārvaldes darbiniekus, pareizu pārvaldes institucionālo sistēmu, pārvaldes lēmumu pieņemšanas procedūras, netiek uzsvērta mijiedarbība pārvaldības jomā. Pieturoties pie publiskās pārvaldes reformas principiem tiek apliecināts, ka organizētā pilsoniskā sabiedrība tiek uztverta, kā ārpus pārvaldības esošs elements jeb ārējs spēks, kas virzāms noteiktos attīstības virzienos un atbilstoši noteiktiem virzieniem arī finansiāli atbalstāms.
Latvijas valsts pārvalde atrodas krustcelēs starp neo-liberālo un strukturālo pieeju, kur saglabājas pretruna – vieni pilsoniskās sabiedrības pārstāvji valstij nevēlas atvēlēt turpat nekādu lomu, bet otrie – uzskata, ka valstij jāvirza procesi. Šīs pieejas tuvina centieni vadīt daudzveidīgas hierarhijas un pašorganizējošus tīklojumus, veidojot daudzskaitlīgas padomes un konsultatīvās struktūras. Tomēr netiek izvērtēti iemesli, apstākļi un sekas, kādas atstāj esošās pārvaldības tradīcijas un jaunās tendences uz ekonomisko un sociālo politiku, makroekonomikas rādītājiem kopumā.
Vienlaicīgi vērojam arvien ciešāku publiskā pārvaldes mijiedarbību ar organizēto pilsonisko sabiedrību, īpaši politisko lēmumu pieņemšanas procesā, kas iegūst iegūst dažādas konsultāciju formas, lai saskaņotu sabiedrības grupu viedokļus, pārstāvot atšķirīgas interešu grupas un valsts institūcijas. Vispārpieņemts noteikums šādā pozīciju saskaņošanas procesā ir daudzskaitlīgas vienošanās un kompromisi, kas bieži ir īstermiņa vienošanās starp interešu grupu un valsts institūciju vadītājiem, lai reaģētu uz iekšpolitiskiem un ārpolitiskiem, kā arī globālās ekonomikas izaicinājumiem.
Katrā no identificētajām pārvaldības attīstības tendencēm varam rast ‘’iespēju logus’’ jeb potenciālu uzlabojumiem. Latvijas pārvaldībā šādi ‘’iespēju logi’’ paveras, atzīstot pārvaldības procesos iesaistīto indivīdu un organizāciju līderības lomu, pilnveidojot konsultācijas ar organizēto pilsonisko sabiedrību un veicinot iedzīvotāju līdzdalību pēc būtības. Plašas iespējas ir slēgt savstarpējas vienošanās par konkrētu rīcībpolitiku ieviešanu, deleģēt noteiktas funkcijas un to īstenošanai piešķirot atbilstošu finansējumu privātajam, nevalstiskam sektoram vai pašvaldību institūcijām, tā ieviešot mūsdienīgus valsts pārvaldības principus, ES dalībvalstu labākās tradīcijas un gatavojoties pārmaiņām ES daudzlīmeņu pārvaldības ietvarā.
.jpeg&w=483&h=156)
